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青年评论家,专栏作家。本名周虎城,亦用名迅之。鲁迅同宗,胡适同道.格言:民主并不复杂,复杂的是不民主。msn:kangbude@hotmail.com

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限权和法治是解决土地违法的关键  

2006-04-17 16:46:27|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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限权和法治是解决土地违法的关键
 
来源: 南方日报   作者: 评论员 (周虎城)
 
   土地矛盾在最近几年日益引起关注,它的发生范围之广,发生程度之激烈,在许多地方已经影响到了社会稳定。土地矛盾的原因多在于土地违法,其直接表现是侵犯农民利益现象严重、低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍等。关于土地违法的主体问题,国土资源部执法监察局局长张新宝近日指出,当前土地违法反弹现象比较严重,执法形势相当严峻,土地违法出现了地方政府主导的特点,其表现之一是,政府违法带有普遍性,凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府;二是政府违法用地带有发展地方经济的色彩。当要查处时,地方政府称发展是硬道理,是第一要务。
  地方政府在土地违法中充当如此重要的角色,不啻是一种对“依法行政”理念的巨大冲击。利益是导致一些地方政府土地违法的关键,根据全国人大副委员长盛华仁提供的数据,2001年到2003年间,地方政府的土地出让收入为9100亿元,而在1998年,这个数据仅仅67亿元而已;再比较一下同期的国债收入:在实施积极财政政策的1998至2003年这6年间,全国发行国债也不过9300亿元。对比3年间的9100亿和6年间的9300亿,足以说明土地收入在地方政府财政收入体系中,其地位已呈扛鼎之势。事实上,在许多地方,土地收入已经占到地方财政收入的一半左右。在这种情况之下,通过地方土政策进行土地违法而获取更多的收益,也就成了一项具有莫大诱惑力的路径。
  必须进行追问:第一,为什么一些地方政府能够在土地问题上屡屡违法却“我自岿然不动”?第二,政府在土地问题上存有多大的可操作的“红头文件”式违法的空间?第三,是不是只有惩罚一种途径来进行矛盾的消解?第四,如何才能保证地方政府遵守土地法规?
  这一系列的追问下来,要害就是行政权力过大,法治权威在一定程度上受到了来自行政权力的挑战。
  权力过大在土地问题上的表现就是政府在土地交易过程中充当了主导作用。矛盾在于这个主导是以损害农民或部分被拆迁的城镇居民的利益为基础的,政府在其中既充当了运动会的规则制订者,又可随意更改规则以获利,还是裁判者,且经常性地充当运动员,或控制运动员。在这种状况之下,一些地方政府就具备了置上位法于不顾,通过地方立法、部门立法来牟利的倾向。这种牟利的危害在于:貌似合法的行政行为,实际上是在从根本上损害司法的权威,并进而使行政权威愈加凸显,行政权力的行使愈加欠受约束,最后导致土地违法现象层出不穷。
  限制行政权力,建立有限政府和提升司法权威,实施依法治国方略,在理论层面上早已取得共识,但在实际操作层面上,司法权威的提升,必然在于司法能够对行政权力形成较强的约束力,而不是相反。换言之,要解决土地违法问题,从根本上来讲就是一要限权,二要法治。光讲法治不讲限权,权力过大,依然会使法治沦为人治;光讲限权不讲法治,社会就可能失序,而一个既没有行政权威又没有司法权威的社会,无疑意味着另一种深层次危险的存在,即容易陷入混乱陷阱。
  目前,土地市场尚未真正形成,关于土地的国家制度在许多方面也在继续革新当中,但这并不意味着不需要土地市场的存在。而土地市场的关键就是要使市场在市场要素的资源配置中起到基础作用。固然“发展是第一要务”,但是政府不能逾越市场的基本规则,以不符合基本法度的方式来代替市场行事,那样,短期的赢利将极大地拖缓中国社会和政府转型的时间,压缩全面现代化的空间。一得一失,影响深远。
  土地违法中政府角色的错位,是权力主导型经济发展形态的恶果。厘清政府在经济发展中的角色,还有许多工作要做,政府的角色既不可或缺,又不能与民争利,如何衡量其中的关系,如何达到政府公共治理效益的最大化,尚需进一步探索。
 
 
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